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安全事故中監理人員刑事追責淺析

 作者:覃寧會   原標題《安全事故中監理人員刑事追責淺析——關于罪刑法定原則下監理人員所負刑責的思考》

前幾天,行業同仁給我發來一個案例,是廣東省某市發生的一起較大建筑施工安全事故,事故造成了八人死亡,一人受傷的重大損失。事故調查報告建議追究監理單位法定代表人的刑事責任(實際已經批捕)。同仁問我,雖然事故的確很嚴重,但應該追究監理單位法定代表人的刑事責任嗎?我能夠感覺得到這位同仁對于整個行業法治環境的憂慮,我把我的觀點簡要地跟這位同仁討論了一下,但總覺得意猶未盡。于是我想把我前幾年發表過的一篇《關于罪刑法定原則下監理人員所負刑責的思考》文章發給這位同仁作為我對這個問題比較全面的回答,但重新看那篇文章時,覺得有些地方需要修改一下,一是原來的小標題中幾個罪名之間本沒有遞進關系,用首先、其次等表述好象有些不妥,因此作了修改,二是原文中雖然涉及到了監理人員與不作為犯罪的問題,但沒有深入討論,所以專門增加了一節監理人員的不作為與不作為犯罪。為了與原文以示區別,便新加了一個標題,把原來的標題改為了副標題。

 


8死1傷!監理公司總經理被批捕!住建局局長/副縣長等20人被追責!

摘要:監理人員因施工現場發生安全事故而被追究刑事責的越來越多,但罪名卻比較混亂,同樣的犯罪事實涉及多個罪名,有重大責任事故罪、工程重大安全事故、重大勞動安全事故罪等。不論什么罪名,在罪刑法定原則下,都是值得商榷的,況且,在建筑工程安全事故中,監理一般表現為不作為,從《刑法》對不作為犯罪的規定來看,監理更是不應當承擔刑事責任。為什么會產生這種現象?原因有多方面,但最根本的一條是法制理念沒有深入人心,刑法的罪刑法定原則沒有得到落實。雖然我們的立法規定了,但執法和司法還沒有跟上。

罪刑法定原則在西方出現較早,1810年《法國刑法典》第4條首次以刑事立法的形式明確規定了罪刑法定原則。而我國則是在1997年刑法中才作出明確規定,這一方面體現了我國刑事立法的進步,對人權保護的加強,但另一面也讓我們看到這一刑法理念在我國與西方國家的差距。罪刑法定原則的基本含義是法無明文規定不為罪、法無明文規定不處罰。即犯罪行為的界定、種類、構成條件和刑罰處罰的種類、幅度,均事先由法律加以規定,對于刑法分則沒有明文規定為犯罪的行為,不得定罪處罰。

目前,監理人員因施工現場發生重大安全事故被判負刑責的越來越多,但我們從相關的報道以及文獻資料來看,對監理人員的判刑卻比較混亂,同樣的犯罪事實卻涉及多個罪名,比如有按重大責任事故罪判的,也有按工程重大安全事故罪判的,還有按重大勞動安全事故罪判的。這一方面說明,司法界對監理人員因安全事故而被追究刑事責任的認識本來就是模糊不清的,另一方面也說明我們的司法人員沒有遵循罪刑法定原則。因為這種混亂的出現,恰恰說明刑法的確沒有對其進行明確的規定。所以,在罪刑法定原則下,監理人員被判刑,可能屬于政治正確但卻是屬于法律錯誤。我們認為,這種法律上的錯誤,需要從根本上加以厘清。下面筆者從監理人員與重大責任事故罪、監理人員與工程重大安全事故罪、監理人員與重大勞動安全事故罪以及監理人員的不作為與不作為犯罪等幾個方面加以分析,力圖厘清監理人員罪與非罪的界限。

 

一、監理人員與重大責任事故罪

 

在現有的可以查詢的監理涉刑判決中,被判重大責任事故罪的相對較多,如襄陽市南漳縣“11·20”較大建筑施工坍塌事故中的監理人員,還有北京西單北大街西西工地模板支撐體系坍塌事故中的監理人員等。但我們認為監理人員不具備重大責任事故罪的構成要件,按照我國《刑法》第一百三十四條第一款的規定,重大責任事故罪是:“在生產、作業中違反有關安全管理的規定,因而發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的行為”。因此,本罪的主體是特殊主體,僅限于生產作業企業里面的職工,從犯罪的主觀方面來看,由于生產作業人員明知相關安全管理的規定,而故意違反這些規定進行生產和作業,從而造成重大傷亡事故或其他嚴重后果。這類生產作業人員對違反安全生產相關管理規定是故意行為,即明知有相關安全管理規定而故意違反并積極作為,而對重大傷亡事故的危害結果卻是因為主觀輕信能夠避免而表現為過失。從犯罪的客觀方面來看,在生產作業過程中,有危害行為,即未按有關規范進行操作,明知不可為而積極為之,其危害后果與其作為之間具有直接的因果關系。

而監理人員屬于中介服務機構的人員,是代表建設單位對項目質量進度投資進行控制,對安全生產進行管理的第三方人員,而不是生產企業的生產作業人員,監理人員主觀上沒有違反相關安全管理規定的故意性,而且客觀上也沒有違反相關安全管理規定的行為,而是對生產作業人員的違規行為表現為不作為,即沒有對違反相關安全管理規定的生產作業人員進行有效的制止,與重大責任事故罪在客觀表現方面為積極作為恰好相反。當然,也有人認為,只要監理單位給予有效制止,事故就可以避免。但這只是一種假想和推論,監理單位的制止只是有可能不發生事故,但也有可能還是發生事故,其中最關鍵的因素還是生產作業人員,因為生產作業人員的違規行為是主觀故意行為,對于生產作業人員的主觀控制,監理是不可能作得到的,比如對一個有自殺傾向的人,你可能一時會發現并挽救了他,但不可能保證他以后不再自殺。所以從刑法的角度來看,監理人員的不作為與損害結果之間的關系并不是刑法意義上的因果關系,況且,不作為犯罪是需要刑法明確規定的,但刑法卻沒有規定監理不作為犯罪的情形(后面詳述)。如果在分析事故原因時,對監理單位的不作為可以認定為其中原因之一,并以此承擔相應的行政責任的話是沒有問題的,但如果因此而被判犯重大責任事故罪的話,就不符合罪刑法定原則了。

 

二、監理人員與工程重大安全事故罪

 

在監理人員涉刑的案例中,還有被判工程重大安全事故罪的,如南京某學院現代教育中心樓板坍塌事故中的監理人員。工程重大安全事故罪的犯罪主體非常明確,分別是建設單位、施工單位、設計單位、監理單位?陀^方面表現為降低工程質量因而發生重大安全事故。這里的質量應當是工程的實體質量,既包括已經建成的工程,也包括正在建設的工程,主觀方面表現為故意,即明知有相關規范要求或設計文件不執行,從而降低工程質量,造成重大安全事故。

一九九七年刑法修訂前,建筑工程質量普遍低下,而且先后在遼寧、大連、四川德陽、湖北武漢、廣東東莞和廣州、深圳等地發生樓房坍塌、陽臺落地、橫梁斷裂等一連串重大建筑工程惡性事故,最典型如1997年3月25日福建省莆田市江口鎮發生一棟集體宿舍樓坍塌事故,共有31名女工無辜死亡,當時曾轟動全國。正是這種“豆腐渣”工程大量出現在建筑市場的特殊背景下,才有了《刑法》的這個罪名。1999年綦江彩虹橋垮塌案對設計、施工單位的責任人員,2018年合肥望江路公交站亭頂板倒塌事故中對監理人員,都是按工程重大安全事故罪判刑的,從罪名上來說這都是正確的。了解了刑法修訂的這種背景,我們不難發現,南京某學院現代教育中心因腳手架的搭建不符合規范而引起的樓板坍塌事故中,監理人員被判工程重大安全事故罪還是有些不妥之處。很顯然,腳手架的搭建是安全技術措施,它雖然有助于形成工程的實體質量,但它不是工程實體本身。

腳手架的搭建有相應的規范要求,施工單位的作業人員明知有規范規定而不按規范搭建,其行為實質上是構成重大責任事故罪構成要件,應當以重大責任事故罪對施工單位的操作人員追究刑事責任。如果是這樣的話,那么如前所述,監理人員也構不成此罪。 

 

三、監理人員與重大勞動安全事故罪

 

除了前述兩種罪名外,還有按重大勞動安全事故罪判刑的,如南京某區科技園的某學院現代教育中心樓板坍塌事故、長沙市上河國際商業廣場B區坍塌事故。按《刑法》第135條規定,重大勞動安全事故罪是指工廠、礦山、林場、建筑企業或其他企業事業單位的勞動安全設施不符合國家規定,經有關部門工單位職工提出后其直接責任人員對事故隱患仍不采取措施因而發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果(06年刑法修正案六刪除了“經有關部門工單位職工提出后其直接責任人員對事故隱患仍不采取措施”),危害公共安全的行為。由此可知,此罪的犯罪主體是特殊主體,是單位而不是自然人,只不過處罰的是直接責任人員?陀^方面表現為單位的勞動安全設施不符合國家規定,經有關部門或單位職工提出后,有關責任人員沒有引起重視,從而發生重大安全事故。

長沙市上河國際商業廣場B區坍塌事故很顯然是施工單位對支撐系統沒有按有關標準規范進行搭設,從而造成支撐失穩,進而發生坍塌事故。如果說對施工單位的人員按重大勞動安全事故罪判刑還有點道理的話,對監理人員判處此罪卻是主體錯位,重大勞動安全事故罪的犯罪主體是單位,在本案中即是施工單位,直接責任人員應當是施工單位的職工,監理人員作為第三方具有獨立法人資格的監理單位委派的人員怎么成了施工單位的直接責任人員?在刑法修正案六發布以前,重大勞動安全事故罪與重大責任事故罪還有一個區別,即重大勞動安全事故罪除了單位的勞動安全設施不符合國家規定的要求外,還要有有部門或單位職工提出這樣的情節,如果沒有這樣的情節,則也不能構成此罪。監理單位最多算是“有關部門”。還有,重大勞動安全事故罪是因為單位內部的勞動安全設施有問題,監理單位和施工單位兩個單位內部的勞動安全設施怎么可能在同時具有同樣的問題且造成同一危害后果?

 

四、監理人員的不作為與不作為犯罪

 

我們從前述的幾個案例中可以看出,不管法院判決監理人員犯了什么罪名的罪,有一個共性的東西,就是認定監理沒有履行相應的職責。除了法院的判決以外,幾乎所有的事故調查報告也有都是這么認定的,如2019年三月發生在江蘇的一個案例,3月21日13時10分左右,某電纜工程項目101a號交聯立塔東北角16.5-19層處附著式升降腳手架在下降作業時發生墜落,墜落過程中與交聯立塔底部的落地式腳手架相撞,造成7人死亡、4人受傷。調查報告認為事故的發生的間接原因是工程監理不到位,“一是※※公司發現爬架在下降作業存在隱患的情況下,未采取有效措施予以制止;二是※※公司未按住建部有關危大工程檢查的相關要求檢查爬架項目;三是※※公司明知分包單位項目經理長期不在崗和相關人員冒充項目經理簽字的情況下,未跟蹤督促落實到位。”,總監“對事故負有直接監理責任。涉嫌重大責任事故罪,建議司法機關追究其刑事責任。”

縱觀前述這些案例,我們可以發現,在施工安全事故的發生后,監理幾乎都是因為沒有履行相應的職責而被處以或建議處以刑罰,比如應編未編、應審未審、應發現未發現、應制止未制止、應報告未報告等。以監理未履行有關職責而判處刑罰,其實質就是認定監理是不作為犯罪。那么什么是不作為犯罪?監理的不作為能夠構成犯罪嗎?在這里,我們還討論一下不作為犯罪。

不作為犯罪,是指行為人違反法律直接規定,負有法定義務而拒絕履行,情節嚴重或情節惡劣的行為。簡單概括不作為犯罪就是應為、能為、不為。不作為犯罪具有以下特征:

(一)違反法律直接規定。這里的法律是特指《刑法》,即刑法典里有直接明確的規定才構成犯罪,否則不構成犯罪。

(二)負有法定義務。是指法律規定行為人具有作為義務而不作為的行為。這里的法律同樣特指《刑法》。

例如《刑法》第二百六十一條規定的“遺棄罪”,對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨立生活能力的人,負有扶養義務而拒絕扶養,情節惡劣的,處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

(三)拒絕履行的行為。是指能夠有條件作為,而拒絕履行作為的行為。拒絕履行的行為從主觀上講是故意,如《刑法》第四百四十五條規定的“戰時拒不救治傷病軍人罪”,是指戰時在救護治療職位上,有條件救治而拒不救治危重傷病軍人的,處五年以下有期徒刑或者拘役;造成傷病軍人重殘、死亡或者有其他嚴重情節的,處五年以上十年以下有期徒刑。而監理未履行上述職責很難說是故意,很多是過失。

(四)要達到情節嚴重或情節惡劣的行為。如遺棄罪中除了基本情節外,還有虐待等行為或者造成被遺棄人的人身受到嚴重傷害等情節。

刑法中明文規定的純正不作為犯罪(不含不純正的不作為犯罪如不作為殺人等)基本上只有以下八種:1、丟失槍支不報罪;2、不報安全事故罪;3、逃稅罪;4、遺棄罪;5、拒不支付勞動報酬罪;6、拒絕提供間諜犯罪證據罪;7、拒不執行判決、裁定罪;8、不解救被拐賣、綁架婦女、兒童罪。

由此可見,監理人員的不作為不是《刑法》所明確規定的不作為犯罪,況且監理人員的不作為,不論是按照《刑法》的規定,還是一般人的正常的理解,都不具有刑事違法性,因為監理人員違反的不是刑法的禁止性規定,而是違反了《建設工程安全生產管理條例》的規定,況且監理這些不作為,并不必然引起安全事故的發生,不作為與危害結果之間并不是刑法上的因果關系。所以在安全事故發生后,只要不是監理人員發出的錯誤指令導致安全事故的,按照現行刑法,依據罪刑法定原則,監理是不需要承擔刑事責任的。

當然,我個人認為,如果監理在安全事故發生的過程中,確實沒有履行職責,其性質與安全監督管理部門的性質相似,而安全監督管理部門如果沒有履行職責,則有可能因為瀆職被判玩忽職守罪,而監理的身份又不具備玩忽職守罪的主體資格,如果將來修改刑法,則有可能增加非國家機關工作人員玩忽職守罪。但按照罪刑法定原則中的合理性要求,在安全事故中監理不論是從其主觀惡性來說,還是從違法行為的情節上來說,都是不應當受到刑事責任追究的。 

綜上所述,在現有《刑法》規定的條件下,如果按照罪刑法定原則,對施工現場發生重大安全事故后是沒有法條明確規定監理人員應當承擔刑事責任的。上述案例追究了監理人員的刑事責任,只能說明,在我國的法制化進程中,貫徹落實罪刑法定原則是一個十分艱巨的過程,需要全社會為之努力,而我們的這些監理人員在中國的法制化進程中做出了特殊的貢獻。

為什么會出現這種情況?筆者認為主要有以下幾個方面的原因:

一是大眾認知的心理影響。一般認為,施工現場出現重大安全事故,死了很多人,損失那么大,沒有一批人負責任怎么行?有些人甚至認為,發生安全事故后,連地方領導都被追責了,更何況在施工現場對施工單位的安全生產負有監督管理責任的監理單位,怎么可以獨善其身?持有這種認識的人在社會上相當多,一方面反映社會對監理的期望值很高,認為監理的作用很大,另一方面,他們并不是站在法律專業的角度來認識監理的責任,這種認識,尤其是各級領導的認識,最能影響到法官的獨立判斷。而法官也不愿承擔社會輿論的壓力,對監理人員作出無罪判決。因為出了這么大的事故,怎么講監理人員也都有責任,判個緩刑也不為過。這也說明,在我國的法制化進程中,尤其需要一批勇于擔當、崇尚法律的法官。

二是對監理的性質認識不清。監理單位是受建設單位委托為建設單位提供工程專業服務的咨詢服務中介機構,是獨立的法人,其主要職責是根據委托監理合同的授權,依據法律法規標準規范,對施工質量進度投資等過程進行控制,對安全生產進行管理。但是這種監督管理不能代替施工單位自已的內部管理,國家在設定工程監理制度時,主要是在施工企業的自控體系之外設立第三方監督控制體系,稱為社會監督,這種第三方的社會監督控制體系與政府的專業質量安全監督機構共同構成了我國的建設工程的微觀與宏觀質量安全監督體系。如果說在施工現場出現重大安全事故的情況下,監理人員也確實沒有履行相關的職責,那么這種責任的性質應當與有關監督管理機構的犯罪人員類似,F在的矛盾是,有關監督管理機構的人員所犯罪行是法律明確規定的瀆職類的犯罪,而監理人員卻并不具備瀆職罪的主體資格,在這種的情況下,我們認為,如果按照罪刑法定原則,法無明文規定不為罪,不應判對監理人員判罪。即使需要追究監理人員的刑事責任,也需要通過修改《刑法》來解決。

三是我國的法治化進程是一個曲折漸進的過程。雖然我們黨提出的依法治國的執政理念時間很長,但法制化進程卻是曲折漸進的,經過幾十年的發展,我們的法律體系已經基本建立,基本做到了有法可依,我們的執法司法體系也在不斷完善。但是,我們的法制意識還不夠深入人心,尤其是部分執法人員、司法人員、還有一些地方的黨政領導、公務人員等等這些關鍵的少數,本來他們的法制意識在全社會最具有引領作用,但這種引領作用在過去體現得并不是十分充分,有時甚至還很負面。所以這也是造成諸如罪刑法定等刑法原則無法得到全面貫徹落實的一個重要原因。

 

主要參考文獻:

1、魏云貞、卜恩明《安全事故中對監理人判刑的分析》

2、張明楷《刑法學教程》

轉載《建設監理》

作者簡介




覃寧會,男,長陽清江建設工程監理有限責任公司執行董事,高級建筑經濟師、注冊監理工程師、律師,中監協專家委員會委員,湖北省監理協會專家委員會副主任。著有《監理責任究竟如何界定》、《關于安全監理的幾個法律問題淺析》、《監理企業的注冊資本有必要提高嗎》、《律師法修改中的公平缺失》等文章。

日期:2021/2/21                        瀏覽次數:232
 
   
       
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